Compensación ambiental

Autoria: 
Maurício Mercadante (consultor legislativo da Câmara dos Deputados e ex-Diretor de Áreas Protegidas do Ministério do Meio Ambiente de 2003 a 2008).

La Ley del SNUC (Sistema Nacional de Unidades de Conservación) consolidó un instrumento importante para la conservación de la biodiversidad, que se convino llamar compensaciones ambientales. Decía la Ley que, en el caso de proyectos con un impacto ambiental significativo, el empresario estaba obligado a destinar al menos el 0,5% del valor de la empresa para el establecimiento o gestión de unidades de conservación de protección integral.

Parque Nacional do Araguaia (TO) - Rio Araguaia  / Araquém Alcântara - www.terrabrasilimagens.com.br

La historia de esa norma comenzó mucho antes, en 1987, cuando el Conama (Consejo Nacional del Medio Ambiente) editó la Resolución Nº 10/87, estableciendo que para hacer frente a la reparación de los daños ambientales causados por la destrucción de los bosques y otros ecosistemas, las empresas responsables por obras de gran porte tendrían que financiar la instalación y el mantenimiento de una Estación Ecológica. El valor asignado para ello debería ser proporcional al daño causado y no podría ser inferior al 0,5% de los costos totales previstos previstos de la empresa.

Conama reafirmó esta regla en 1996, mediante la Resolución 2/96, aumentando únicamente la posibilidad de que la unidad de conservación implantada y mantenida pueda ser no sólo una Estación Ecológica, sino cualquier unidad de uso indirecto (o de protección integral, en la terminología de la Ley del SNUC).

La Ley del SNUC atribuye a la norma estatuto de ley, lo que fue una gran victoria. Sin embargo, las resistencias al cumplimiento de la norma, que siempre fueron muy grande, aumentaron.

A partir de la reglamentación de la Ley del SNUC, el Ibama elaboró y comenzó a aplicar una metodología para calcular el valor de compensación ambiental, variando desde un mínimo de 0,5% hasta un máximo de 5% del valor de la empresa.

En diciembre de 2004, la Confederación Nacional de Industria presentó una acción judicial en el Supremo Tribunal Federal (ADI 3378) argumentando la inconstitucionalidad del cobro de compensación ambiental.

En junio de 2005, debido a las fuertes críticas hechas a la metodología de cálculo de la compensación, el Ibama concluyó la elaboración y presentó a debate una nueva propuesta que contenía los siguientes cambios: foco en la conservación de la biodiversidad (sin consideración de los impactos socio-económicos y culturales); no consideración de los posibles impactos futuros derivados de la operación de la empresa; evaluación limitada a los daños no mitigables; no consideración de un impacto más de una vez en el cálculo.

El debate sobre la nueva metodología movilizó el sector empresarial, las presiones contra la compensación ambiental ganaron lugar y las negociaciones, hasta entonces llevadas a cabo por el Ibama y el MMA (Ministerio del Medio Ambiente), pasaron a ser conducidas por la Casa Civil de la Presidencia de la República, llegando incluso a involucrar a los Ministros, la Ministra Jefa de la Casa Civil y al propio Presidente.

En abril de 2006, el Conama emitió una nueva resolución (Nº 371), estableciendo los cambios introducidos en la nueva metodología propuesta por el Ibama: se determinó que en la evaluación del grado de impacto de las nuevas empresas no serían considerados los impactos socioeconómicos ni los daños futuros potenciales, no habría redundancia de criterios y, además de eso, fueron excluidos del costo total de las empresas aquellas inversiones no exigidas por la legislación pero establecidas en el proceso de concesión de licencias para la mitigación y la mejora de la calidad ambiental. La resolución fijó la compensación en 0,5% para, grosso modo, las empresas en proceso de licenciamiento y nuevas empresas, hasta la adopción de la nueva metodología. Se mantuvo abierta, sin embargo, la cuestión del límite máximo para el cobro de la compensación.

Veja as outras considerações de Maurício Mercadante sobre avanços e retrocessos no processo de criação e gestão de unidades de conservação após o SNUC clicando aqui.

En el segundo semestre de 2006, para cerrar el asunto el Presidente Lula llegó a establecer, como límite máximo de compensación, el valor de 2% del costo del proyecto. La nueva metodología de cálculo, incluyendo el techo del 2%, se estableció por decreto y no por acto del IBAMA, una prerrogativa que, por la Ley del SNUC, es del Instituto. Pero la Casa Civil (léase Dilma Roussef) continuó resistiendo. Las presiones en sentido contrario continuaron.

En el 2007 el Congreso entró en el juego. Fue presentado un proyecto de ley limitando el valor de la compensación a 0,5% del costo del proyecto. De modo que lo que antes era el mínimo amenazaba en convertirse en el tope máximo. En marzo de 2008 el proyecto estaba en camino de ser aprobado en la Comisión de Medio Ambiente de la Cámara.

En ese momento, abril de 2008, ocurre un hecho que altera todo el escenario: el Supremo Tribunal Federal juzga el mérito de la demanda presentada por la CNI. El Supremo ratifica la constitucionalidad de la cobranza de la compensación ambiental, pero dice que el monto de la indemnización debe ser proporcional al daño causado por la obra y que, por lo tanto, el valor mínimo de 0,5% del costo del proyecto es inconstitucional.

Los equipos técnicos de ICMBio y del MMA llegaron a proponer una metodología capaz de generar un valor de compensación proporcional a los daños causados por la obra, tomando como base el costo por hectárea de la creación, implantación y gestión de un área protegida. La propuesta, sin embargo, no fue aceptada por la dirección del MMA. La discusión, contrariando la decisión del STF, continuó girando alrededor del límite máximo de la indemnización.

En mayo de 2009, el MMA capitula: el Presidente firmó el Decreto Nº 6.848, que establece la nueva metodología para el cálculo de la compensación. El valor máximo de cobranza es fijado en 0,5 del costo del proyecto. Lo que era mínimo se tornó máximo. Del costo total de la obra, aparte de las exclusiones que figuran en la antes mencionada Resolución Conama 371, del 2006, que reproduce el decreto, también quedan excluidos "las cargas y los costes incurridos en la financiación del proyecto, incluso los relativos a las garantías, y los costos de las pólizas de los asegurados y los premios de seguro personales y reales". La victoria de las grandes empresas no podría ser mayor.

La reducción drástica de los ingresos provenientes de la compensación ambiental fue la mayor pérdida de SNUC desde su promulgación en el 2000. Del 2000 a marzo de 2009, el Ibama / ICMBio aplicó en las unidades de conservación federales R$ 58 millones generados por la compensación. Estaban a disposición del ICMBio (aunque no en manos del Instituto, porque el recurso, en realidad, continúa en posesión de las empresas), otros R$ 102 millones. Para los estados y municipios ya se habían asignado otros R$ 33 millones. Por otra parte, teniendo en cuenta los procesos de concesión de licencias en curso, cuyo valor de compensación ya había sido acordado; los procesos en los que la definición del valor dependía de la decisión del Supremo sobre la ADI 3378; y los procesos detenidos pendientes en espera de una decisión judicial, había la expectativa de un aporte de otros R$ 388 millones. Como se puede ver, una cantidad significativa de recursos y de extrema importancia para la consolidación y mantenimiento de áreas protegidas en el país.

Un estudio reciente del Ministério del Medio Ambiente indica que para una gestión mínimamente adecuada del sistema federal de unidades de conservación serían necesarios por lo menos R$ 543,2 millones al año. Esto sin considerar la construcción de infraestructura mínima para las unidades (otros R$ 611 millones) y el costo de la regularización de la tenencia de la tierra ( que es del orden de miles de millones de reales). En el 2008, el presupuesto de las unidades federales fue de R$ 331,6 millones, es decir que acarreaba un déficit anual, teniendo en cuenta sólo los costos recurrentes, de más de R$ 200 millones. Lea más acerca de la sustentabilidad del SNUC haciendo clic aquí.

Embora em julho de 2008 tivesse já sido criada a Câmara Federal de Compensação Ambiental (veja detalhes aqui), em novembro de 2010 ela foi recriada com alterações como Câmara Nacional de Compensação Ambiental, composta por representantes do MMA, ICMBio, IBAMA, Associações Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente (ABEMA) e de Órgãos Municipais de Meio Ambiente (ANAMMA), Confederação Nacional da Indústria-CNI e setor acadêmico. Consulte la Ordenanza haciendo clic aquí.Si la decisión federal de establecer cómo techo de la compensación el valor de 0,5% del costo de la obra fuera seguida por los Estados, el impacto sería aún más significativo, especialmente en aquellos que ya había organizado un sistema de cobranza y aplicación de los fondos de compensación como, por ejemplo, São Paulo, Río de Janeiro y Minas Gerais.

En junio del 2008, el ISA y Amigos de la Tierra - Amazonía Brasileña presentaron una nueva acción ante el Supremo Tribunal Federal (Reclamo 8465), alegando que el límite máximo de 0,5% del costo del proyecto para la compensación ambiental establecida en el Decreto Nº 6848/2009 es inconstitucional. De hecho, si el STF decidió que el valor de la compensación debe ser proporcional a los daños y que el valor mínimo de 0,5% es inconstitucional, está claro que el límite máximo del 0,5% también lo es. Nadie, sin embargo, cree que el STF se va a pronunciar en el corto plazo. Se tardó más de tres años para que la ADI propuesta por la CNI fuese juzgada. Pero, como el distinguido Ministro Gilmar Mendes afirmó que la lentitud de la justicia es un mito, es posible que me equivoque. De cualquier modo, la historia del cálculo de la compensación ambiental todavía no terminó.

Más información

Brasil. 2009. Decreto Federal Nº 6.848 del 14/05/2009. Reforma y adiciona disposiciones al Decreto Nº 4.340 del 22/08/2002, para reglamentar la compensación ambiental.

Vea el fallo completo y la resolución de la ADI 3378/2004

Portaria Conjunta 225 de 2011 (MMA/IBAMA/ICMBio), cria no âmbito do IBAMA o Comitê de Compensação Ambiental Federal-CCAF, com atribuição de deliberar sobre a divisão e a finalidade dos recursos oriundos da compensação ambiental federal para as UCs e as atividades de fortalecimento do SNUC. 

Instrução Normativa IBAMA Nº 8 de 14/07/2011. Regulamenta, no âmbito do IBAMA, o procedimento da Compensação Ambiental, conforme disposto nos Decretos nº 4.340, de 22 de agosto de 2002, com as alterações introduzidas pelo Decreto 6.848, de 14 de maio de 2009.

Portaria s/nº de 17/08/2011. Nomeia os integrantes do Comitê de Compensação Ambiental Federal-CCAF.

Resolução Nº 1 de 24/08/2011. Estabelece o Regimento Interno da Câmara Federal de Compensação Ambiental - CFCA