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Epoca - http://epoca.globo.com
08/09/2015
O Convenio 169 da OIT e a conservacao do patrimonio natural

Defender os direitos dos povos indígenas é uma obrigação moral, mas isso não pode ser feito às custas da redução das áreas de conservação

A priori parece não existir relação alguma entre uma organização estabelecida para defender os direitos dos trabalhadores e a conservação do patrimônio natural das nações. No entanto a Organização Internacional do Trabalho (OIT), que não pertence à ONU, penetrou em cheio no tema ambiental quando produziu o Convênio No 169 sobre Povos Indígenas e Tribais em Países Independentes que foi ratificado por 14 países da América Latina e do Caribe. Proteger os direitos de tais povos é indispensável, mas não parece sensato fazê-lo em detrimento da obrigação de conservar amostras viáveis do patrimônio natural das nações onde moram.

Unidades de conservação na mira

São cada vez mais frequentes as reclamações contra as unidades de conservação, sob o pretexto de violação do Convênio 169 da OIT nos países da região onde foi ratificado. Os argumentos são variados, mas basicamente são de dois tipos. O mais comumente utilizado e abrangente é que essas áreas protegidas formam parte de territórios que pertencem aos povos incluídos na Convenção, inclusive no caso de que não sejam indígenas e também quando nem ocupavam o lugar quando a área foi reservada. O segundo argumento é que os tais povos não foram previamente, nem devidamente consultados. Casos recentes no Brasil incluem áreas protegidas do Pantanal e da costa do Estado de Paraná, mas muitos outros aconteceram neste país e em outros países da região. Ao longo dos anos essas mesmas considerações levaram à esdrúxula situação conhecida no Brasil como "dupla afetação" em que uma unidade de conservação é declarada simultaneamente terra indígena, onde pode-se explorar os recursos naturais.

Em essência, o Convênio 169 veio se somar à bateria de argumentos que utiliza tanto o socioambientalismo mais radical como, curiosamente, também os empresários que querem explorar recursos naturais para demandar a eliminação, redução de tamanho ou mudança de categoria para as de menor proteção de unidades de conservação, em especial daquelas que são de preservação permanente. Ou seja, as que são a coluna vertebral da conservação da diversidade biológica e da provisão de serviços ambientais indispensáveis à sociedade.

O Convênio 169 não foi feito com essa intenção. Na verdade, os que prepararam o tal convênio nem pensaram na temática ambiental. No entanto, pela abrangência das suas definições de povos tribais e indígenas e pelos consideráveis privilégios que outorga, em especial na forma de territórios que a eles pertenceriam e que poderiam explorar, o Convênio pode, com efeito, ser utilizado na forma descrita.

O que é o Convênio OIT 169?

O Convênio é, em essência, o reconhecimento de direitos especiais sobre o território e os recursos naturais, assim como sobre a forma de se governar, para uma parte dos cidadãos dos países que o aplicam. São privilégios muito consideráveis e exclusivos que, se bem alguns países reconhecem pelas suas próprias constituições, estão consideravelmente amplificados na Convenção.

A convenção se aplica: (i) aos povos tribais em países independentes, cujas condições sociais, culturais e econômicas os distingam de outros setores da coletividade nacional, e que estejam regidos, total ou parcialmente, por seus próprios costumes ou tradições ou por legislação especial e; (ii) aos povos em países independentes, considerados indígenas pelo fato de descenderem de populações que habitavam o país ou uma região geográfica pertencente ao país na época da conquista ou da colonização, ou do estabelecimento das atuais fronteiras estatais e que, seja qual for sua situação jurídica, conservam todas as suas próprias instituições sociais, econômicas, culturais e políticas, ou parte delas. E agrega que "A consciência de sua identidade indígena ou tribal deverá ser considerada como critério fundamental para determinar os grupos aos que se aplicam as disposições da presente Convenção". Dito de outra forma, as pessoas interessadas podem decidir se querem ou não ser consideradas indígenas.

Apesar de que definir "tribal" seja matéria discutível não há, em teoria, maior problema sobre a definição de povos tribais que, no caso da América do Sul são populações muito pequenas (menos de um milhão de pessoas no Brasil que conta com mais de 200 milhões de habitantes). Em câmbio, o problema é complexo com os descendentes de populações que habitavam o país ou uma região geográfica, na época da conquista ou da colonização ou do estabelecimento das atuais fronteiras. Em países andinos como a Bolívia e o Peru mais da metade da população é mestiça e poderia reclamar pertencer a essa categoria, levando-se em conta as vantagens excepcionais que a Convenção brinda. Mas esses mestiços, muitos dos quais falam idiomas originais como quéchua ou aimará e têm cultura própria, estão profundamente integrados à vida nacional e, os que moram em áreas rurais em geral têm suas propriedades reconhecidas desde a época colonial. Ademais, em princípio todos os descendentes dos Incas, que foram os últimos conquistadores antes dos espanhóis junto com os descendentes de europeus, declararam sua independência e aceitaram suas novas nacionalidades quase há dois séculos. Por isso, a definição da Convenção equivale a afirmar que a independência não foi para todos os cidadãos da época.

Ou seja, é crucial definir quem é indígena ou não nos termos da Convenção. As vantagens que esse instrumento atribui a quem seja reconhecido como povo indígena são tão importantes que, para evitar injustiças, a tarefa requer informação cientificamente confirmável e de grande independência e ponderação. Não é esse o caso no Brasil, por exemplo, com a definição de "quilombola" muito influenciada por interesses locais e pelas tendências filosóficas ou políticas dos seus proponentes. O resultado das decisões tem sido frequentemente prejudicial para unidades de conservação ou para áreas naturais nas cercanias. E, para complicar ainda mais, no Brasil também existem antecedentes de assimilação do impreciso termo "população tradicional" ao conceito de povos indígenas, como no caso dos chamados "caiçaras" da costa dos estados de São Paulo e Paraná e de trabalhadores rurais sem terra no Pantanal mato-grossense e no Pará. Parte dos piores conflitos por terra nas unidades de conservação no Brasil não são com povos indígenas, mas sim com esses grupos "tradicionais".

A questão das terras

O grande problema com a Convenção No 169 é a sua parte referente às terras. Diz, abreviando, que "Dever-se-á reconhecer aos povos interessados os direitos de propriedade e de posse sobre as terras que tradicionalmente ocupam. Além disso, nos casos apropriados, deverão ser adotadas medidas para salvaguardar o direito dos povos interessados de utilizar terras que não estejam exclusivamente ocupadas por eles, mas às quais, tradicionalmente, tenham tido acesso para suas atividades tradicionais e de subsistência. Nesse particular, deverá ser dada especial atenção à situação dos povos nômades e dos agricultores itinerantes".

Como é óbvio a primeira parte é sensata. É justo reconhecer propriedade sobre as terras que os povos tribais ocupam ou requerem para levar uma vida digna dentro dos seus usos e costumes tradicionais. Quase todas as constituições dos países da América Latina reconhecem esse direito de uma forma ou de outra. Porém, outra vez, a parte delicada na aplicação do Convênio é quem decide e como se decide quanta terra e qual corresponde a cada grupo. Ainda mais quando nele se esclarece que sua definição inclui terras que os indígenas ocuparam no passado e as que foram tradicionalmente aproveitadas por eles para subsistência, incluindo as que usavam os povos nômades e os agricultores itinerantes. Aplicando o critério, nem sequer um hectare restaria para uso dos demais cidadãos, já que se pode demonstrar que todo o território da América foi aproveitado de uma forma ou outra antes da chegada dos europeus.

A questão do uso dos recursos naturais também é conflitiva, pois contrariamente ao que muitos acreditam os tais usos tradicionais nem sempre são sustentáveis. Aceitar que o uso pelos indígenas possa ser feito aplicando suas próprias regras e sem intervenção do Estado é um risco, tanto mais que eles estão submetidos a forte influência da sociedade circundante e facilmente, como já ocorre, fazem, permitem ou não conseguem evitar a realização de atividades não tão só ambientalmente perniciosas, mas também ilegais. Exploração de madeira, garimpos e cultivos ilícitos são já comuns em muitas comunidades indígenas da Amazônia. Ademais, muitos povos indígenas justamente reclamam poder desenvolver atividades econômicas modernas como agricultura intensiva (soja, por exemplo), manejo florestal ou mineração, que implicam alterações drásticas dos ecossistemas.

Os povos indígenas, embora seu número seja muito pequeno, já são os maiores detentores de terra da América do Sul e, de acordo a legislação de cada país ainda lhes corresponde receber muito mais terra. Nada há contra isso. Pelo contrário, trata-se de uma política aplaudida também pelas suas repercussões positivas ao ambiente já que grande parte dessa terra ainda está recoberta de vegetação natural ou quase natural, aportando serviços ambientais de grande valor pelos que, sem dúvida, os indígenas deveriam receber uma compensação econômica justa. Já o problema de povos "tradicionais" é diferente e, em princípio, deveria ser resolvido mediante ações de reforma agrária. O que não dá para compreender é o porquê de usar esse Convênio para vilipendiar e reduzir as áreas protegidas, ao invés de somar- se a elas.

Por que o assanhamento contra as áreas protegidas?

O socioambientalismo radical e outros defensores dos direitos humanos estão há muito tempo atacando as áreas protegidas, em especial as de uso indireto, chamadas no Brasil de preservação permanente e proteção integral. Vários argumentos são recorrentemente utilizados dos quais o principal é a ideia de que "não existe nada natural". É o mesmo que dizer que a natureza tem sido modificada e melhorada pela humanidade por milênios e, portanto, deve-se deixar que a interação entre humanidade e natureza siga seu curso sem necessidade de reservar amostras da natureza. O outro argumento muito utilizado deriva-se do conceito de desenvolvimento sustentável, cunhado pela Comissão Brüntland, que faz acreditar que é possível explorar os recursos naturais cada vez com maior intensidade para suportar a crescente população humana, sem a destruir ou degradar. Se o desenvolvimento sustentável fosse uma realidade, seria desnecessário proteger amostras da natureza. A isso se soma o argumento de que os povos indígenas e tradicionais praticariam o tal de desenvolvimento sustentável.

O problema é que ambas as premissas são meia verdades. É óbvio ululante que nem toda a natureza foi igualmente afetada pela humanidade. Em certos casos tem-se recuperado e ainda existe muito espaço selvagem na terra e nos mares onde se refugia a diversidade biológica. Assim mesmo há que se considerar que a intervenção humana para fazer agricultura foi ao longo da história o principal fator de destruição da natureza. Também se demonstra que as populações indígenas modernas e as tradicionais, embora mais lentamente e em menor escala, degradam o seu entorno natural e que devido ao crescimento populacional e a adopção do estilo de vida dominante o farão cada vez com maior intensidade. De outra parte, graças ao trabalho de economistas e de toda classe de cientistas e filósofos, se sabe hoje que o conceito de desenvolvimento sustentável não passa de uma linda utopia, que deve ser perseguida, mas que dificilmente será alcançada. Nesse contexto o estabelecimento de áreas protegidas contra a agressão humana é uma parte da solução que nem a própria Comissão Brüntland descartou e que, ao contrário, foi ratificada pela Convenção sobre Biodiversidade.

Outro argumento contra as unidades de conservação de preservação permanente, que não admitem população residente nem uso de recursos, é que muitas delas foram estabelecidas em terras indígenas e que por isso os povos a que a Convenção 169 se refere sofrem penúrias. Trata-se de uma meia verdade. Na América do Sul se teve extremo cuidado em estabelecer essas áreas onde não havia populações. Não obstante é evidente que teve casos em que isso aconteceu, especialmente no referente às denominadas áreas de perambulação. Nesses casos cada país adotou soluções diferentes. Por exemplo, nos parques nacionais peruanos se permite seletivamente a residência de povos tribais ou tradicionais embora em geral, nesses casos se optou por estabelecer áreas protegidas de uso sustentável. Não existe nenhum evento imparcialmente demonstrado de uso de força bruta para expulsar residentes de áreas protegidas na região. Porém é verdade que devido à recente proliferação de invasões confirmadas, o uso legal da força pública seja, lamentavelmente, a única opção que resta às autoridades. As invasões, que são os conflitos mais frequentes, não podem nem devem ser assimiladas ao Convênio 169.

Sem negar a existência de conflitos pela terra com povos indígenas, que também existem com os proprietários afetados, o que resulta evidente é que os ataques contra as unidades de conservação de preservação permanente são consequência da maior facilidade que representam para os que procuram terra. Na proximidade dessas unidades de conservação quase sempre há terra privada da qual os indígenas foram expulsos muitas vezes com grande e demonstrada violência. Mas, no lugar de reclamar essas terras ou de exigir um reassentamento em terras de boa qualidade, como excepcionalmente foi feito no Parque Nacional Grande Sertão Veredas, é mais fácil para os defensores dos povos tradicionais atacarem as unidades de conservação que por ser terra pública estão pobremente defendidas. Ou seja, resolvem um problema social criando um problema ambiental que redunda em dano para toda a sociedade.

Outros aspetos do Convênio 169

O Convênio inclui ainda a obrigação da consulta prévia para qualquer decisão que possa afetar os povos por ela contemplados. Isso é, sem dúvida, necessário, em especial quando explorações mineiras ou petroleiras, ou obras de transporte ou energia, dentre outras, possam afetar terras e povos indígenas como as de qualquer outro cidadão. Alguns países já fizeram legislação especial para atender este direito. No passado essa consulta não era obrigatória e, certamente, existem unidades de conservação estabelecidas sem esse requisito. Mas, nenhuma lei pode ser retroativa. Tampouco o Convênio.

O problema é que, se a consulta prévia não é feita com respeito à verdade, baseada em informação independente, esta pode se converter num obstáculo insolúvel para estabelecer áreas protegidas. No caso das unidades de conservação de uso indireto o problema é ainda maior já que, obviamente, o peso político para seu estabelecimento é muito menor do que existe para construir uma estrada ou uma hidroelétrica. Portanto seus detratores, atrás dos quais em geral existem poderosos interesses econômicos, estimulam a oposição da população local. Um exemplo desta situação acontece atualmente no Peru com o estabelecimento da parte peruana do Parque Nacional da Serra do Divisor, que conta com o apoio dos indígenas Matsés, mas que confronta a oposição da população "tradicional" que apoia a construção de uma estrada para poder explorar madeira e ouro aluvial ou plantar coca. Atrás dos reclamantes contra os parques costeiros brasileiros, que na aparência são pescadores tradicionais pobres, quase sempre estão os investidores imobiliários.

De outra parte, a consulta prévia apresenta uma faceta delicada já que põe na balança o interesse de um grupo minoritário contra os da sociedade nacional como um todo, que não participa desses eventos. No Peru, por exemplo, a demagógica esquerda anarquista utiliza este instrumento para impossibilitar o funcionamento de empresas mineradoras sérias das que depende a economia nacional e favorece abertamente a mineração informal que está destruindo a Amazônia e os Andes e que gera os piores níveis de contaminação ambiental já registrados no país.

O Convênio 169 não foi aprovado facilmente no Brasil. Seus opositores argumentaram que a Constituição de 1988 e a legislação nacional já preveem basicamente tudo o que o convênio propõe. E, em especial, mencionaram que em muitas formas ele implica cercear a soberania nacional, por exemplo, submetendo a legislação ao direito consuetudinário de grupos minoritários. Também foi muito discutido e não totalmente resolvido até que ponto os convênios internacionais têm preeminência sobre a Constituição e as leis federais.

Isso, dentre outras das suas complexas implicâncias, pode explicar o porquê de o convênio ter tido tão baixa aceitação entre os países do mundo. Apesar de estar disponível para assinatura por mais de duas décadas apenas 22 países o ratificaram e, por curiosa coincidência, quase todos são da América Latina. Somente quatro países desenvolvidos (Dinamarca, Holanda, Noruega e Espanha) o assinaram. Também o assinaram dois países da África, um da Ásia e um da Oceania.

De outra parte, o aproveitamento do Convênio No 169 para atacar as unidades de conservação contradiz frontalmente o que fomentam outros convênios internacionais como a Convenção para a Proteção da Flora, da Fauna e das Belezas Cênicas Naturais dos Países da América de 1940, assinada por todos os países da América e, mais ainda, a Convenção sobre Diversidade Biológica de 1992 assinada por 168 países. Ambas convenções demandam de os Estados estabelecerem unidades de conservação.

As unidades de conservação e as terras dos povos indígenas devem somar e não subtrair

O fato é que as terras dos povos indígenas e as unidades de conservação são complementares e que deveriam ser adicionais e nunca dever-se-ia resolver o problema de um destruindo o outro. Muitas nações de indígenas amazônicos estabeleceram extensas áreas vedadas ao seu uso por eles mesmos, para caça ou coleta, precisamente porque eles entendem tão bem como os cientistas a necessidade de preservar espaços para a natureza. Cabe lembrar que desde o histórico e já centenário pedido dos Maoris ao governo colonial britânico em Nova Zelândia para criar o Parque Nacional Tongariro, em muitos casos tem sido os próprios indígenas que recomendaram aos governos nacionais o seu estabelecimento. Um caso recente é o do Parque Nacional Ichigkat Muja, no Peru que contou com a colaboração ativa dos indígenas Shuar.

Defender os direitos dos povos indígenas é uma obrigação moral e é uma necessidade. Exigir dos governos a titulação definitiva dos seus legítimos e necessários territórios é parte essencial disso. Mas, isso não pode ser feito às custas da eliminação, redução ou degradação de áreas naturais protegidas já estabelecidas, especialmente quando existem alternativas que não prejudicam a sociedade.

*Marc J. Dourojeanni é professor emérito da Universidade Nacional Agraria La Molina, Peru. Foi Diretor Geral Florestal do Peru e primeiro Chefe da Divisão Ambiental do BID. É Autor de 17 livros sobre a Amazônia e áreas protegidas

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