Compensação ambiental

Autoria: 
Maurício Mercadante (consultor legislativo da Câmara dos Deputados e ex-Diretor de Áreas Protegidas do Ministério do Meio Ambiente de 2003 a 2008).

A Lei do SNUC consolidou um instrumento importante para a conservação da biodiversidade, que se convencionou chamar compensação ambiental. Dizia a Lei que, no caso de empreendimentos com significativo impacto ambiental, o empreendedor estava obrigado a destinar no mínimo 0,5% do valor do empreendimento para a criação ou gestão de unidades de conservação de proteção integral.


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A história dessa norma começou muito antes, ainda em 1987, quando o CONAMA editou a Resolução nº 10/87, estabelecendo que para fazer face à reparação dos danos ambientais causados pela destruição de florestas e outros ecossistemas, as empresas responsáveis por obras de grande porte teriam que financiar a implantação e manutenção de uma Estação Ecológica. O valor destinado para isso deveria ser proporcional ao dano causado e não poderia ser inferior a 0,5% dos custos totais previstos para o empreendimento.

O CONAMA reafirmou essa regra em 1996, através da Resolução 2/96, apenas ampliando a possibilidade de que a unidade de conservação implantada e mantida pudesse ser não apenas uma Estação Ecológica mas qualquer unidade de uso indireto (ou proteção integral, na terminologia da Lei do SNUC).

A Lei do SNUC atribuiu à norma um status de lei, o que foi uma grande vitória. Todavia, as resistências ao cumprimento da norma, que sempre foram muito grandes, aumentaram.

A partir da regulamentação da Lei do SNUC, o Ibama elaborou e começou a aplicar uma metodologia para calcular o valor da compensação ambiental, variando do mínimo de 0,5 % até o máximo de 5% do valor do empreendimento.

Em dezembro de 2004, a Confederação Nacional da Indústria entrou com ação judicial no Supremo Tribunal Federal (ADI 3378) argüindo a inconstitucionalidade da cobrança da compensação ambiental.

Em junho de 2005, em função das fortes críticas apresentadas à metodologia de cálculo da compensação, o Ibama concluiu a elaboração e apresentou para o debate uma nova proposta, que trazia as seguintes mudanças: foco na conservação da biodiversidade (não consideração dos impactos sócio-econômicos e culturais), não consideração dos possíveis impactos futuros decorrentes da operação do empreendimento, avaliação apenas dos danos não mitigáveis, não consideração de um impacto mais de uma vez no cálculo.

O debate em torno da nova metodologia mobilizou o setor empresarial, as pressões contra a compensação ambiental ganharam vulto e as negociações, até então conduzidas pelo IBAMA e pelo MMA, passaram a ser conduzidas pela Casa Civil da Presidência da República, chegando a envolver inclusive Ministros, a Ministra Chefe da Casa Civil e o próprio Presidente.

Em abril de 2006, o CONAMA editou nova Resolução (nº 371), estabelecendo como norma as modificações introduzidas na nova metodologia proposta pelo Ibama: ficou estabelecido que na avaliação do grau de impacto dos empreendimentos não seriam considerados os impactos sócio-econômicos, os danos futuros potenciais, não haveria redundância de critérios e, além disso, foram excluídos do custo total do empreendimento os investimentos não exigidos pela legislação mas estabelecidos no processo de licenciamento para mitigação e melhoria da qualidade ambiental. A Resolução fixou a compensação em 0,5% para, grosso modo, empreendimentos em licenciamento e novos empreendimentos, até a adoção da nova metodologia. Permanecia em aberto, entretanto, a questão do teto para a cobrança da compensação.

Veja as outras considerações de Maurício Mercadante sobre avanços e retrocessos no processo de criação e gestão de unidades de conservação após o SNUC clicando aqui.

Na segunda metade de 2006, para encerrar o assunto, o Presidente Lula chegou a estabelecer, como teto da compensação, o valor de 2% do custo do empreendimento.  A nova metodologia de cálculo, incluindo o teto de 2%, seria estabelecida por Decreto, e não por ato do IBAMA, prerrogativa que, pela Lei do SNUC, é do Instituto. Mas a Casa Civil (leia-se Dilma Roussef) continuou resistindo. As pressões contrárias continuaram.

Em 2007 o Congresso entrou no jogo. Foi apresentado projeto de lei limitando o valor da compensação a 0,5% do custo do empreendimento. O que era mínimo ameaçava virar máximo. Em março de 2008 o projeto estava em vias de ser aprovado na Comissão de Meio Ambienta da Câmara.

Nesse momento, em abril de 2008, ocorre um fato que altera todo o cenário: o STF julga o mérito da ação movida pela CNI. O Supremo afirma a constitucionalidade da cobrança da compensação ambiental, mas diz que o valor da compensação deve ser proporcional ao dano causado pela obra e que, portanto, o valor mínimo de 0,5% do custo do empreendimento é inconstitucional.

As equipes técnicas do ICMBio e do MMA chegaram a propor uma metodologia capaz de gerar um valor de compensação proporcional ao dano causado pelo empreendimento, com base no custo por hectare de criação, implantação e gestão de uma unidade de conservação. A proposta, entretanto, não foi aceita pela direção do MMA. A discussão, contrariando a decisão do STF, continuou girando em torno do teto da compensação.

Em maio de 2009, o MMA capitula: o Presidente da República assina o Decreto nº 6.848, que estabelece a nova metodologia de cálculo da compensação. O valor máximo de cobrança é fixado em 0,5 do custo do empreendimento. O que era mínimo virou máximo. Do custo total do empreendimento, além das exclusões listadas na retro mencionada Resolução CONAMA 371, de 2006, que o Decreto reproduz, são excluídos também “os encargos e custos incidentes sobre o financiamento do empreendimento, inclusive os relativos às garantias, e os custos com apólices e prêmios de seguros pessoais e reais.” A vitória dos grandes empresários não poderia ser maior.

A drástica redução dos recursos advindos da compensação ambiental foi a maior perda do SNUC, desde sua promulgação em 2000. De 2000 a março de 2009, o IBAMA/ICMBio aplicou nas unidades de conservação federais 58 milhões de reais gerados pela compensação. Estavam à disposição do ICMBio (embora não nas mãos do Instituto, porque o recurso, na verdade, continua de posse das empresas), mais 102 milhões. Aos estados e municípios haviam já sido destinados outros 33 milhões. Além disso, considerando os processos de licenciamento em andamento, cujo valor da compensação já havia sido acordado; os processos cuja definição do valor estava na dependência da decisão do Supremo sobre a ADI 3378; e processos parados pendentes de decisão judicial, havia a expectativa de um aporte de mais 388 milhões. Como se pode ver, um volume de recursos expressivo e extremamente importante para a consolidação e manutenção do sistema de unidades de conservação do País.

Estudo recente do Ministério do Meio Ambiente indica que para uma gestão minimamente adequada do sistema federal de unidades de conservação seriam necessários pelo menos R$ 543,2 milhões por ano. Isso sem considerar a construção de infra-estrutura mínima para as unidades (mais R$ 611 milhões) e o custo da regularização fundiária (que é da ordem de bilhões de reais). Em 2008, a receita das unidades federais foi de R$ 331,6 milhões, um déficit anual, considerando apenas os cursos recorrentes, de mais de R$ 200 milhões. Leia mais sobre a sustentabilidade do SNUC clicando aqui.

Embora em julho de 2008 tivesse já sido criada a Câmara Federal de Compensação Ambiental (veja detalhes aqui), em novembro de 2010 ela foi recriada com alterações como Câmara Nacional de Compensação Ambiental, composta por representantes do MMA, ICMBio, IBAMA, Associações Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente (ABEMA) e de Órgãos Municipais de Meio Ambiente (ANAMMA), Confederação Nacional da Indústria-CNI e setor acadêmico. Acesse a Portaria clicando aqui.Se a decisão federal de estabelecer como teto da compensação o valor de 0,5% do custo do empreendimento for seguida pelos estados o impacto será ainda mais significativo, especialmente naqueles que já haviam organizado seu sistema de cobrança e aplicação dos recursos da compensação, como, por exemplo, São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais.

Em junho de 2008, o ISA e a Amigos da Terra – Amazônia Brasileira entraram com uma nova ação no Supremo Tribunal Federal (Reclamação 8465) alegando que o teto de 0,5% do custo do empreendimento para a compensação ambiental estabelecido no Decreto nº 6.848/2009 é inconstitucional. De fato, se o STF decidiu que o valor da compensação deve ser proporcional ao dano e que o valor mínimo de 0,5% é inconstitucional, é evidente que o teto de 0,5% também o é. Ninguém, entretanto, acredita que o STF vá se pronunciar em um prazo curto. Foram necessários mais de três anos para que a ADI proposta pela CNI fosse julgada. Mas, como o ilustre ministro Gilmar Mendes afirmou que a morosidade do Judiciário é um mito, é possível que eu esteja enganado. De qualquer forma, a história do cálculo da compensação ambiental ainda não terminou.

Saiba Mais

Brasil. 2009. Decreto Federal Nº 6.848 de 14/05/2009. Altera e acrescenta dispositivos ao Decreto Nº 4.340 de 22/08/2002, para regulamentar a compensação ambiental.

Veja a íntegra da Ementa e acórdão da ADI 3378/2004

Portaria Conjunta 225 de 2011 (MMA/IBAMA/ICMBio), cria no âmbito do IBAMA o Comitê de Compensação Ambiental Federal-CCAF, com atribuição de deliberar sobre a divisão e a finalidade dos recursos oriundos da compensação ambiental federal para as UCs e as atividades de fortalecimento do SNUC. 

Instrução Normativa IBAMA Nº 8 de 14/07/2011. Regulamenta, no âmbito do IBAMA, o procedimento da Compensação Ambiental, conforme disposto nos Decretos nº 4.340, de 22 de agosto de 2002, com as alterações introduzidas pelo Decreto 6.848, de 14 de maio de 2009.

Portaria s/nº de 17/08/2011. Nomeia os integrantes do Comitê de Compensação Ambiental Federal-CCAF.

Resolução Nº 1 de 24/08/2011. Estabelece o Regimento Interno da Câmara Federal de Compensação Ambiental - CFCA