Depoimento: a elaboração do SNUC

Autoria: 
Adriana Ramos (Secretária Executiva do Instituto Socioambiental) (2010)

O processo de elaboração do SNUC começou em 1988, a partir de uma proposta elaborada pela Fundação Pró-Natureza (FUNATURA), por encomenda do antigo IBDF. O anteprojeto foi entregue ao então IBAMA em 1989 e apresentado ao CONAMA. Em 1992 o governo encaminhou a proposta com algumas modificações à Câmara dos Deputados, dando início à sua tramitação.

Coube à Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias (CDCMAM) pronunciar-se sobre o mérito do projeto, com poderes terminativos. Ou seja, sendo aprovado na CDCMAM e na Comissão de Constituição e Justiça e Redação – CCJ, o projeto seria diretamente encaminhado ao Senado, sem a necessidade de aprovação do Plenário da Câmara dos Deputados.

O relator designado pela CDCMAM foi o Dep. Fábio Feldmann que  apresentou seu relatório com proposta de substitutivo no final de 1994. Como não foi aprovado, no início da nova legislatura em 1995 o PL seguiu para relatoria do Dep. Fernando Gabeira. Sob a presidência do Dep. Sarney Filho, a CDCMAM toma a iniciativa inédita  de realizar audiências públicas fora do Congresso, com o objetivo de  ampliar o debate sobre o SNUC. Foram realizadas audiências em Cuiabá, Macapá, Curitiba, São Paulo, Rio de Janeiro e Salvador.

O debate público em torno do SNUC também ganhou força com a realização  de outros eventos, em especial alguns que tratavam diretamente dos temas mais polêmicos, como a questão dos moradores de UCs de Proteção Integral.

Em 1996 o ISA realizou um Seminário Interno com convidados para discutir perspectivas para a nova legislação a partir de experiências concretas de conservação sob a ótica socioambiental. Projetos envolvendo populações tradicionais ou rurais, como os desenvolvidos na Reserva de Desenvolvimento Sustentável Mamirauá, no Parque Nacional do Jaú e no Parque Estadual da Serra do Brigadeiro, entre outros. O esforço resultou na publicação Unidades de Conservação no Brasil: aspectos legais, experiências inovadoras e a nova  legislação (SNUC).

Outro evento organizado pelo ISA em parceria com o WWF, o IPAM, o PPG7 e a CDCMAM contribuiu para o debate. A realização do Seminário sobre presença humana em Unidades de Conservação na Câmara dos Deputados foi suficiente para gerar reações contrárias dos setores mais conservacionistas. Algumas reações foram positivas. Foi nesse momento que foi criada a Rede Pró-Unidades de Conservação e idealizado o Primeiro Congresso Brasileiro de Unidades de Conservação.

Neste período o ISA apresentou duas propostas para serem consideradas na nova lei. A primeira instituía a Reserva Indígena de Recursos Naturais (RIRN), com o objetivo de constituir um mecanismo para enfrentar a questão das sobreposições de UCs com terras indígenas (TI). A RIRN previa a criação, por iniciativa dos índios, de reservas de proteção dos recursos naturais dentro de terras indígenas. Estas reservas poderiam ser criadas naqueles casos em que estudos realizados por um grupo de trabalho interinstitucional (comunidade indígena, órgãos indigenista e ambiental e outras instituições, públicas ou privadas, com reconhecida atuação na área) concluísse ser incompatível a coexistência da UC e da TI sobre a qual incide. A área de sobreposição seria, então, reclassificada como RIRN, passando a ser gerida pelas próprias comunidades indígenas, sob plano de manejo sustentável, com o apoio dos órgãos federais competentes, se assim desejado pela comunidade. A proposta da RIRN chegou a fazer parte do relatório do Dep. Gabeira, mas foi preterida por oposição de setores governamentais e não governamentais (saiba mais: Terras Indígenas no Brasil: um balanço da era Jobim)

A outra proposta apresentada pelo ISA foi a da interdição provisória das áreas a serem destinadas a UCs, com o objetivo de permitir estudos mais aprofundados sobre a categoria mais adequada. Essa proposta também não foi acatada porque alguns ambientalistas alegavam que anunciar a criação antes de fazê-la poderia estimular uma maior depredação do patrimônio natural. Em 2005, o governo federal retomou a idéia ao criar a figura da Área de Limitação Administrativa Provisória (ALAP), utilizada nas regiões de influência das BRs 163 e 319, descrita no Art. 22-A do SNUC pela Lei nº 11.132 de 04/07/2005.


 Márcio Santilli, Sérgio Mauro (Sema) Santos Filho e Fernando Gabeira, Seminário Interno realizado pelo Instituto Socioambiental (ISA), com convidados para discutir perspectivas para a nova legislação sobre Unidades de Conservação, a partir de experiências concretas de conservação sob a ótica socioambiental, São Paulo. 1996  / © Acervo ISA

No final de 1996 o deputado Gabeira apresentou seu substitutivo para votação, depois de um longo processo de negociação que envolveu a área ambiental do Governo, entidades ambientalistas e Deputados diretamente interessados. Mas o próprio governo não permitiu a votação por considerar a proposta muito “socioambientalista”.

No início de 1998, tentando retomar a discussão da matéria, o relator solicitou regime de urgência para o projeto, mas apesar do requerimento ter sido aprovado, a falta de uma decisão política impediu que ele entrasse na ordem do dia do Plenário.

Depois de muitas idas e vindas, e processos de discussão que envolveram diversas organizações não governamentais, o projeto foi  finalmente aprovado na CDCMAM no dia 9 de junho de 1999. No dia seguinte o Plenário da Câmara dos Deputados finalmente aprovou o projeto de lei, inserindo na última hora uma emenda estabelecendo que as áreas  protegidas só poderiam ser criadas mediante lei.

Desde que esse dispositivo foi incluído houve uma forte reação por parte de ambientalistas, e o governo se comprometeu a vetá-lo, uma vez que retirava dele mesmo a atribuição de criação de novas UCs.

Aprovado na Câmara dos Deputados o projeto foi então encaminhado ao Senado Federal. Algumas emendas e um requerimento para que o projeto fosse analisado pela comissão de infra-estrutura foram apresentados. Todos foram recusados, em um forte processo de negociação no qual o governo federal assumiu a liderança. O receio do governo e de várias das organizações que acompanharam o processo era de adiar ainda mais a aprovação da nova legislação, uma vez que qualquer alteração feita pelo Senado ao projeto o remeteria de volta à Câmara dos Deputados.

Nesse processo negociaram-se também os vetos que seriam feitos. Além do já mencionado veto ao artigo que restringia a criação de UCs através de leis foram vetados a definição de populações tradicionais, que, por um lado, era considerada muito ampla e abrangente pelo governo e, por outro, causou alguma confusão com populações extrativistas tendo em vista que o texto da lei se referia a elas no que dizia respeito às UCs de uso sustentável, mas não as distinguia na definição.

Os demais vetos se referiram à possibilidade de exploração de recursos naturais nas Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPNs); à tipificação de crimes ambientais nas UCs; à possibilidade de reclassificação de uma unidade para outra categoria em função da presença de populações em seu interior; e à isenção de ITR pretendida para as parcelas privadas de terras em unidades de conservação, por já constar de lei específica.

Saiba Mais

JENKINS, C.N. & JOPPA, L. 2009. Expancion of the global terrestrial protected area system. Cons. Biology 142. p. 2166 - 2174.